Análisis jurídico de la legislación de espacios naturales en Canarias

Julio de 1999

Cuando se inicia el estudio o disertación de una determinada figura jurídica lo deseable o aconsejable es que con carácter previo se trate de encajar aquella categoría o concepto en el engranaje del ordenamiento jurídico.

En este sentido la configuración constitucional del derecho al Medio Ambiente viene a ser , sin lugar a dudas , la piedra angular sobre la que se elabora jurídicamente los elementos que lo componen , entre otros los recursos naturales y los espacios naturales protegidos.

El artículo 45 de la Constitución Española, encuadrado entre los principios rectores de la política social y económica, establece :

" Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo . Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado."

Nuestra Constitución refiere el derecho de todos a disfrutar del medio ambiente entendido como un concepto de contenido claramente antropocéntrico pero no ofrece, sin embargo, una definición de medio ambiente. Tan sólo enuncia uno de sus elementos , los recursos naturales, que tampoco define por cierto , pero del que exige a los poderes públicos la utilización racional.

De nuestro acervo histórico legal podemos elaborar una definición de medio ambiente , de carácter descriptiva , pudiendo afirmar que el medio ambiente sería: la flora , la fauna, los minerales, el suelo, el agua, el aire y también el paisaje e incluso las representaciones histórico artísticas .

Pero esta perspectiva descriptiva resulta insuficiente por cuanto ofrece predominio de los componentes sobre el conjunto y en definitiva supone que los árboles no nos dejan ver el bosque.

Es por eso que el Tribunal Constitucional ha venido completando la insuficiencia de nuestra carta magna, aportando un concepto estructural, señalando que el medio ambiente no puede reducirse a la mera suma o yuxtaposición de los recursos naturales y su base física, sino que es el entramado complejo de las relaciones de todos estos elementos que, por si mismos tiene existencia propia y anterior, pero cuya interconexión les dota de un significado transcendente, más allá del individual de cada uno.

De igual manera, el Tribunal Supremo en sentencia de 26 de diciembre de 1989, señala literalmente : "El Medio Ambiente Natural es el supersistema que integra a los demás, y como también es propio de todo sistema, los diferentes subsistemas han de sacrificar su optimización en beneficio del sistema global" ..."...un ecosistema, como todo sistema, constituye una totalidad organizada en la que los distintos subsistemas que lo integran: vegetal, animal, hidrológico y mineral, se hallan íntimamente relacionados, de manera que cualquier decisión que afecte a uno de los sistemas ,repercute sobre los restantes, todos los cuales se encuentran en un equilibrio recíproco y dinámico" .

Es evidente que el medio ambiente queda configurado como un concepto que ha nacido para reconducir a la unidad los diversos componentes de una realidad. Pero la razón por la que este concepto en nuestro ámbito teórico, filosófico, científico o jurídico es por que se diagnóstica que esa realidad se encuentra en peligro.

Los factores desencadenantes de esta realidad en peligro, han sido múltiples por ejemplo: la erosión de los suelos, la deforestación, la desertización, la contaminación de las aguas, la extinción de especies de la flora y fauna, y tantas otros riesgos a nuestro entorno natural que se producen con tenebrosa regularidad.

La amenaza o la consumación de tales agresiones ha provocado la promulgación de unas normas en los más variados ámbitos (internacional, nacional, autonómico, local) con el objetivo de reaccionar ante estos hechos Esto nos lleva a la dimensión funcional del medio ambiente que debe entenderse como la conservación, protección y mejora de los elementos que lo componen.

En otras palabras el concepto de medio ambiente surge por un doble motivo por un lado de resulta de una realidad que corre peligro de ser modificado por el hombre y por otro lado por el interés de estos para conservar y proteger aquella realidad que se entiende indispensable para el desarrollo de la persona, como derecho inalienable a habitar en su entorno de acuerdo con sus características culturales.

En las sociedades que se denominan primitivas la conservación de un río o de un bosque eran considerados como elementos naturales protegidos, sacralizándolos, porque conocían que de ese río y de esos bosques venían los alimentos y la supervivencia como pueblo . Su conexión sagrada con estos elementos naturales era la regla cultural que ofrecía la protección de estos bienes y por tanto de su mantenimiento como pueblo.

Las sociedades de los países que se denominan desarrollados, comprobando el riesgo que ha propiciado un desmedido crecimiento productivo, han elaborado unas pautas culturales en relación a determinados elementos del medio ambiente que han tenido su correspondiente traducción en sus respectivos ordenamientos jurídicos.

Estas improntas culturales han dirigido a los ordenamientos jurídicos el encargo de regular el uso de los recursos naturales, orientándolo al aprovechamiento actual sin detrimento de las generaciones futuras; igualmente estas pautas culturales han encargado a los ordenamientos jurídicos que promueva la conservación de determinados enclaves naturales por razones que más adelante analizaremos.

Siguiendo esta idea podemos decir que en este espíritu colectivo destaca sobremanera la Ley nacional 4/89 de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres y las leyes territoriales de las respectivas comunidades autónomas , en Canarias concretamente la ley territorial 12/94 de Espacios Naturales Protegidos

Recursos naturales y espacios naturales

Antes de adentrarnos en la concreta regulación legal de los recursos naturales y de los Espacios Naturales Protegidos debemos comentar someramente la forma de estado que la Constitución Española propugna y las implicaciones que esta forma de Estado tiene en esta materias que venimos analizando.

Nuestra Constitución al conformar nuestro país como un Estado de Autonomías establece una distribución de competencias entre las Comunidades Autónomas y el Estado Central.

Así las competencias en materia medio ambiental serían las siguientes:

ESTADO
COMPETENCIA
NORMA
Legislación básica de medio ambiente
Constitución (Artículo 149.23)
COMUNIDAD AUTONOMA CANARIA
COMPETENCIA
NORMA
Gestión en la protección del medio ambiente Constitución (Artículo 148.9)
Legislación de medio ambiente L.O. 11/1982 de transf. complem. para Canarias
Gestión y legislación de Espacios Naturales Protegidos Estatuto de Autonomía (Artículo 34.A.4)

Si bien la Comunidad Autónoma Canaria tiene competencias en los espacios naturales protegidos, éstas habrán de ejercerse de acuerdo con la legislación estatal básica sobre protección del medio ambiente, pues guardando una y otra materia, como se ha explicado antes, una evidente conexión objetiva, se ha querido por el legislador que la normativa sobre espacios naturales protegidos respete las reglas básicas estatales relativas al más amplio sector de la protección del medio ambiente.

Debemos , por tanto, para adentrarnos en la regulación legal de los Espacios Naturales Protegidos analizar lo que resulta ser la legislación básica y posteriormente avanzar con la ley territorial canaria.

1) RECURSOS NATURALES

La ley 4/1989 supone un replanteamiento en la política de conservación de nuestro país: La antigua Ley nacional de 1975 establecía un marco conservacionista reducido a los concretos enclaves de los espacios naturales protegidos. Sin embargo la ley 4/89 establece un régimen jurídico protector de los Recursos Naturales incidiendo , por tanto, en zonas más amplias , entendiendo dentro de los recurso naturales entre otros elementos a los espacios naturales protegidos y la flora y fauna silvestre .

Tenemos que adelantar que no figura en nuestro ordenamiento jurídico una definición de lo que debe entenderse por " Recursos Naturales" . El Tribunal Constitucional , en sentencia 102/1995 de 26 de junio , reconoce que se encuentra desvalido y llega a decir que el termino Recurso Natural " es una noción tan vieja, como el hombre dotada de una sugestiva , aparente y falsa sencillez". Ante la dificultad de definirlo, pasa a enumerar, de manera ilustrativa, algunos de los elementos que integran en la expresión de Recursos Naturales .Señala este Tribunal que hay dos bienes de la naturaleza, que ocupan una posición peculiar entre los recursos naturales, el aire o la atmósfera y el agua. La pesca marítima y ciertos recursos mineros y forestales también son contemplados por el Tribunal Constitucional como recursos naturales al igual que los espacios naturales protegidos , la fauna, flora y el soporte físico de estos, el suelo y el subsuelo.

Si la definición que el Convenio de la Biodiversidad realiza sobre los recursos biológicos, la generalizáramos sobre los recursos naturales se puede afirmar que no todos los componentes de la naturaleza son técnicamente recursos: Estos son sólo los que tienen valor para la humanidad en cuanto que de ellos pueden sacar determinados rendimientos o satisfacciones, al presentarse como escasos, pudiendo agotarse o deteriorarse por obra del hombre, o bien aquellos que aunque no suministren ventajas inmediatas su desaparición o perturbación puede causar perjuicios para los sistemas complejos en los que se insertan.

Por tanto los recursos naturales vienen a ser los bienes o medios que utiliza la humanidad para satisfacer sus necesidades sean básicas o no.

Ya sabemos que nuestra Constitución afirma como principio rector la utilización racional de los recursos naturales, lo que en la actualidad se conoce como desarrollo sostenible . Para la ley 4/89 esta postulado implica que el aprovechamiento de los recursos naturales deberá realizarse:

  • MANTENIENDO LOS PROCESOS ECOLOGICOS ESENCIALES Y DE LOS SISTEMAS VITALES BASICOS.
  • PRESERVANDO LA DIVERSIDAD GENETICA
  • OBTENIENDO EL APROVECHAMIENTO SOSTENIDO DE LAS ESPECIES Y DE LOS ECOSISTEMAS.
  • PRESERVANDO LA VARIEDAD, SINGULARIDAD Y BELLEZA DE LOS ECOSISTEMAS NATURALES Y DEL PAISAJE.


Estas son las pautas que nos ofrece la ley nacional para analizar si se cumple con lo programado por nuestra Constitución , es decir, si el aprovechamiento de un recurso natural reúne el requisito de racional. La ley 4/89 establece que para adecuar la gestión de un recurso natural a estos principios se debe proceder a la planificación de los recursos naturales , creando la figura de los PLANES DE ORDENACION DE RECURSOS NATURALES

PLANES DE ORDENACION DE RECURSOS NATURALES

El contenido de estos PORN viene detallado en la ley 4/1989

  • DELIMITACION DEL AMBITO TERRITORIAL Y DESCRIPCION DE LAS CARACTERISTICAS FISICAS Y BIOLOGICAS.
  • DEFINICION DEL ESTADO DE CONSERVACION DE LOS RECURSOS NATURALES, LOS ECOSISTEMAS Y LOS PAISAJES, FORMULANDO UN DIAGNOSTICO DEL MISMO Y UNA PREVISION DE SU EVOLUCION FUTURA.
  • DETERMINAR LAS LIMITACIONES GENERALES Y ESPECIFICAS DE USOS Y ACTIVIDADES, ZONIFICANDO EN SU CASO.
  • CONCRETAR LOS USOS Y ACTIVIDADES QUE HAYAN DE SOMETERSE A EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL.
  • ESTABLECER CRITERIOS ORIENTADORES PARA LAS POLITICAS SECTORIALES.


Nuestra ley canaria añade a este contenido mínimo tres apartados:

  • DELIMITAR LAS ZONAS QUE DEBEN SER EXCLUIDAS DEL PROCESO URBANIZADOR
  • MEDIDAS PARA DEFENDER EL MEDIO AMBIENTE
  • SEÑALAR LOS LUGARES APTOS PARA LAS ACTIVIDADES MINERAS Y LAS EXTRACTIVAS DE TIERRAS Y ARIDOS ASI COMO LOS APTOS PARA VERTIDOS DE TIERRAS Y ESCOMBROS.
Debe aclararse que conforme a nuestra ley territorial el ámbito de PORN en nuestra Comunidad Autónoma es de carácter insular. integrándose en los Planes Insulares de Ordenación del Territorio (PIOT) .

Las determinaciones de los PORN serán obligatorias en lo que afecte a materias reguladas en la ley 4/89 , prevaleciendo sobre lo establecido en planificación territorial o física teniendo carácter indicativo para planes o programas sectoriales, siempre que se trate sobre materias no reguladas específicamente en la ley.

1) ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS

La regulación que la ley nacional hace de los espacios naturales protegidos es, a mi modo de ver acorde, con el encargo constitucional que se le concede al Estado de elaborar la legislación básica de protección del medio ambiente.

La ley 4/89 establece lo que se podría denominar el mínimo común de los espacios naturales protegidos, procurando la homogeneización y con la intención que las legislaciones autonómicas establezcan las normas adicionales de protección, basándose en las realidades diversas de cada una de ellas . Así por ejemplo la definición de las distintas figuras se realiza de forma tan genérico que si bien resultan de difícil diferenciación , permiten un amplio campo para la concreción de estas figuras por la respectiva legislación autonómica de acorde con sus características.

Es importante resaltar que tanto en la ley nacional como en la ley canaria., los Parques Nacionales no se encuadran en los espacios naturales protegidos. El capítulo II del Título III de la ley 4/89 se enuncia " De los Espacios Naturales Protegidos" y el capítulo IV del mismo Título refiere " De los Parques Nacionales " , y con igual sistemática nos encontramos en la ley canaria.

Ello responde a una rémora histórica que parte de la consideración jerárquica de las áreas protegidas, singularizando los Parques Nacionales como áreas de primer nivel , atendiendo no tanto a la importancia natural del área , que se le supone, sino a consideraciones de representatividad nacional, vinculados con expresiones como "grandiosidad"o "monumentalidad", y en el que la importancia de los valores, promueve el interés de protegerlo como elemento natural simbólico de una nación.. La ley 1 de marzo de 1872 del Parque de Yellowstone en la Montañas Rocosas lo consideraba " como un dominio reservado por la nación" afirmando un naturalista americano de aquella época: "Hagamos del un gran parque y reservémoslo para América". En España, el Marqués de Villaviciosa , defendiendo la proposición de ley sobre Parques Nacionales , llega a decir en el Senado: "No hay santuarios para el arte ¿ Por qué no ha de haber santuarios para la Naturaleza? El origen por tanto de esta distinción entre espacios naturales protegidos y los Parques Nacionales parece encontrarse en la idea histórica de los Parques Nacionales que mantiene su situación de "clase" diferenciada del resto y que todas luces en la actualidad resulta injustificada .

Esta tradicional planteamiento fue utilizado, con evidentes intereses políticos, por el legislador nacional en la elaboración de la ley 4/89, con la finalidad de establecer una distinción entre el espacio natural que el Estado deseaba mantener entre sus competencias y el resto de los espacios naturales protegidos que pasarían a manos de la Comunidad Autónoma Para ello destacó el aspecto de representatividad nacional o valorando estas áreas como principales sistemas naturales españoles (como si el resto no lo fueran) para mantener la competencia legislativa y de gestión de estos espacios.

Debe advertirse que el Tribunal Constitucional limitó esas pretensiones totalizadoras y declaró inconstitucional aquel precepto que le otorgaba la gestión en exclusiva de los Parques Nacionales al Estado , entendiendo que esta competencia debía realizarse de forma conjunta entre estos y las comunidades autónomas.

Expuestas estas breves notas pasamos a analizar lo concerniente a los Espacios Naturales Protegidos remitiéndonos en gran medida a la ley Canaria.

2.A) RED CANARIA DE ESPACIOS NATURALES. TIPOLOGIA Y CRITERIOS DISTINTIVOS

Los Espacios Naturales se compone de diversas categorías que constituyen lo que la ley denomina RED CANARIA DE ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS . El término RED viene a significar la integración del conjunto de los espacios Naturales Protegidos en una concreta estrategia de conservación, elaborada por la Administración Pública Canaria en concordancia con los criterios de organismos internacionales (UICN) o convenciones internacionales , como la de Caracas de 1992 . Las categorías que compone esta Red canaria son los:

  • Parques Nacionales
  • Parques : Naturales y Rurales
  • Reservas Naturales : Integrales y Especiales
  • Monumentos Naturales
  • Paisajes Protegidos
  • Sitios de Interés Científicos


En líneas generales podemos decir que los criterios esenciales que caracterizan a estas categorías y que permiten distinguirlas entre sí , tiene que ver con sus dimensiones ; con el objetivo de protección (singular o plural) , y con el grado de explotación u ocupación humana

Así tenemos que los Parques Naturales son considerados de dimensión amplia, tiene un objetivo de protección plural ,el del conjunto de valores naturales y la intervención humana no ha transformado los valores naturales.

En los Parques Rurales las dimensiones son amplias, tiene un objetivo de protección plural , el de coexistencia de las actividades humanas tradicional con los valores naturales del parque. La intervención humana es uno de los elementos que caracteriza esta figura por haber conformado las actividades tradicionales un paisaje ecocultural digno de protección.

En las Reservas Naturales Integrales las dimensiones son moderadas y el objetivo de protección es plural, la preservación de todos los elementos y procesos ecológicos de la reserva. En relación a la ocupación humana sólo es compatible la actividad científica.

En las Reservas Naturales Especiales, las dimensiones son moderadas y el objetivo de protección es singular un hábitat o especie concreta. En relación a la ocupación humana solo se permite la actividad científica o educativa y excepcionalmente recreativa o tradicional.

En los Monumentos Naturales, las dimensiones son reducidas, el objetivo de protección es singular . elementos de la gea o yacimientos paleontológicos, no regulando las actividades humanas.

En los Paisajes Protegidos las dimensiones de estos espacios no se considera una característica distintiva y si por el contrario el objetivo de protección que es el valor estético o cultural del paisaje. Si la actividad humana es determinante en la conformación del paisaje podríamos denominarlo paisaje cultural y en caso contrario nos encontraríamos ante un paisaje natural.

En los Sitios de Interés Científico las dimensiones de estos espacios son reducidos, con un objetivo de protección singular y temporal medidas específicas de conservación sobre específicos elementos naturales.

2.B) REGIMEN JURIDICO DE LOS ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS . ESPECIAL REFERENCIA AL REGIMEN DE LOS USOS

El Régimen Jurídico podemos definirlo genéricamente como el conjunto de normas que conforman las características de un determinado bien o figura Dentro del Régimen Jurídico de los Espacios Naturales Protegidos es obligado referirnos a diversas materias que persiguen el objetivo de proteger estas áreas naturales.

Es preciso destacar la posibilidad que tienen la normas que declaran los espacios naturales de establecer Zonas Periféricas de Protección con la finalidad de evitar impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior

REGULACION DE LOS USOS

Vamos analizar el contenido de la regulación de las actividades de los espacios protegidos, para tratar más adelante con una de las consecuencias de ésta, como es la confrontación de tales regulaciones con el derecho de propiedad privada. Tradicionalmente la regulación de las actividades en los espacios naturales se contenía en un Reglamento aprobado por Orden Ministerial, que en ocasiones se completaban con las normas generales sobre los espacios naturales.

La regulación de las actividades de forma reglamentada, incurría en el defecto de considerar todo el territorio protegido de manera uniforme: Se partía de la errónea premisa de entender que las necesidades de tutela eran iguales para todo el espacio y como en la práctica se comprobaba que esa uniformidad resultaba demasiado rígida era frecuente que se previeran potestades administrativas de autorización, produciéndose actitudes excesivamente rígidas o permisivas, encontrándonos con que las decisiones tutelares se ejercían de forma fragmentaria o parcial dependiendo de quien autorizara en cada momento y lugar aquellas potestades autorizatorias.

Frente a este sistema tradicional de reglamentación uniforme la ley 4/89 opta de manera decidida por regular las actividades a través de la planificación, contemplando adecuadamente diversas partes del territorio tutelado, delimitando áreas de diferente utilización y destino.

Nuestra ley canaria, si bien propugna la planificación como modelo de regular los usos , establece, a mi entender con acierto, un sistema preventivo más cercano al que definimos como reglamentado. Este sistema reglamentado existirá mientras no sea aprobado la figura de planeamiento del espacio natural: Así en los artículos 25, 26,27y 28 de la ley territorial 12/94 establece una clasificación de los usos permitidos, prohibidos y autorizables con carácter genérico para todos los áreas protegidos, estableciendo como requisito la evacuación de un informe de compatibilidad por el órgano gestor Entre los prohibidos enuncia un listado de catorce usos prohibidos para cualquier espacio, sea cual sea las características del territorio protegido en cuestión. Pero el sistema ordinario que postula nuestra ley canaria para regular los usos es, el de la planificación, como medio de ordenarla utilización de los elementos naturales del territorio protegido,

INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO


La ley canaria establece para cada Espacio Natural Protegido distintas figuras de planeamiento, con un específico proceso de elaboración y aprobación: PLANES RECTORES DE USO Y GESTION :para los Parques Naturales y Rurales. Estos documentos serán elaborados por la Viceconsejería de Medio Ambiente y aprobados por Decreto del Gobierno, previa información pública, audiencia del correspondiente Patronato y con informe de la CUMAC y Ayuntamientos afectados. Debe entenderse que estos actos de trámite deben de realizarse en la secuencia que son descritos en la propia ley y , por tanto, el documento que se entrega en audiencia al patronato y del que informa la Cumac y los Ayuntamientos afectados no puede ser posteriormente modificado siendo estos trámites siempre posteriores a la información pública.

PLANES DIRECTORES para las Reservas Naturales. Estos documentos siguen un trámite similar al de los Planes Rectores salvo el acto de informe a los ayuntamientos implicados

NORMAS DE CONSERVACION para los Monumentos Naturales y Sitios de Interés Científico: El trámite de elaboración de estos documentos planificadores lo será a instancia del Patronato Insular y será aprobado por Orden de la Consejería de Política Territorial previa información pública.

PLANES ESPECIALES para los Paisajes Protegidos Estos planes especiales sea aprueban inicialmente por el centro directivo competente en materia de planeamiento de Espacios Naturales y tras un periodo de información pública audiencia al Cabildo y simple comunicación a los Ayuntamientos afectados se aprueba por acuerdo de la CUMAC.

Todos estos documentos prevalecen sobre los planeamientos urbanísticos o territoriales , salvo los planes Especiales que no establece supremacía alguna.

ZONIFICACION


La ley Canaria propone como técnica idónea en la planificación el de la zonificación (obligatorios en Parques y Reservas) de acuerdo con la siguiente clasificación.

ZONA DE EXCLUSION O ACCESO PROHIBIDO: Constituidos por aquella superficie con mayor calidad biológica o que contenga en su interior los elementos bióticos abióticos más frágiles, amenazados o representativos El acceso será regulado atendiendo los fines científicos o de conservación.

ZONA DE USO RESTRINGIDO: constituidas por aquellas superficie de alta calidad biológica o elementos frágiles o representativos, en los que su conservación admita un reducido uso público, utilizando medios pedestres y sin que en ellas sean admisibles infraestructuras tecnológicas modernas

ZONA DE USO MODERADO: constituidas por aquellas superficies que permitan la compatibilidad de su conservación con actividades educativas ambientales y recreativas .

ZONA DE USO TRADICIONAL: constituidas por aquellas superficie en donde se desarrollen usos agrarios y pesqueros tradicionales que sean compatibles con su conservación.

ZONA DE USO GENERAL: constituidas por aquellas superficies que, por su menor calidad relativa dentro del Espacio Natural Protegido, o por admitir una afluencia mayor de visitantes, puedan servir para el emplazamiento de instalaciones actividades y servicios que redunden en beneficio de las comunidades locales integradas o próxima al Espacio Natural.

ZONA DE USO ESPECIAL: su finalidad es dar cabida a asentamientos rurales o urbanos preexistentes e instalaciones y equipamientos que estén previstos en el planeamiento urbanístico.

RELACION DE USOS. ESPECIAL REFERENCIA AL USO URBANISTICO

Los usos que vienen a regular estos instrumentos de planeamiento deben extenderse a todas aquellas actividades que puedan incidir en la superficie tutelada : A título enunciativo podemos enumerar las siguientes materias:

  • Actividades agroforestales y ganaderas
  • Actividades en relación con la flora y fauna
  • Actividades en relación con las aguas
  • Actividades Extractivas
  • Las comunicaciones e infraestructuras
  • Circulación y estancia de las personas
  • Actividades Turísticas-deportivas
  • Actividades industriales
  • Actividades urbanísticas


Una de las medidas protectoras se refiere a las actividades urbanísticas a la clasificación del suelo de los Espacios Naturales, la cual cobra un destacado interés en nuestra Comunidad Autónoma : Con carácter general se contempla los suelos de los Espacios Naturales como suelo rústico , destacando que los suelos de los Parques Naturales y Reservas Naturales serán clasificadas como suelo rústico de protección especial. En la Disposición transitoria permite que los PORN o instrumento de planeamiento del espacio clasifiquen nuevo suelo urbano o delimitar nuevos asentamientos rurales lo cual tal previsión es inobjetable dado el lógico crecimiento poblacional en determinados Espacios Naturales, si bien, entiendo que debió limitarse el uso, prohibiéndose expresamente el uso turístico u otros que nada tiene que ver con esos crecimientos poblacionales

Un elemento a tener en cuenta es la situación con la que se encontró la ley en el momento de la publicación, es decir suelos que se encuentran dentro de los espacios naturales previo a la declaración de espacio natural por la ley : Sobre ellos se establece que si están clasificados como suelo urbano se requiere la elaboración de un plan especial para adaptarse a los valores ambientales del Espacio Natural.

Los suelos clasificados urbanizables pasarán a clasificarse como rústicos salvo que tengan Plan Parcial aprobado y con un plan de etapas cumplido.

REGULACION DE LOS USOS VERSUS PROPIEDAD PRIVADA


Una vez estudiado en que podría consistir la regulación de las actividades, procede estudiar ese régimen de tutela con las situaciones patrimoniales afectadas por el mismo, y así poder obtener alguna conclusión sobre la procedencia o improcedencia de una indemnización a los titulares de algún derecho real.

El problema surge por los intereses contrapuestos entre los propietarios de los terrenos por un lado y el interés público de preservar áreas, limitando los usos. Por un lado están los propietarios que al declararse sus terrenos afectos al espacio natural protegido ven limitadas las facultades dominicales que tendrían con mayor amplitud en áreas no protegidas , y dado que la protección de la naturaleza no puede quedar constreñida al ámbito de la propiedad , los particulares al igual que la administración están obligados a no dilapidar el capital ambiental que detentan en función de sus relaciones económicas con el suelo

Sobre la procedencia o improcedencia de indemnización por la limitación de los usos, la doctrina se ha ocupado profusamente, proponiendo teorías que incluso proponían extender a estos terrenos la calificación de dominio público, pero sin entrar a resolver la cuestión de fondo de las compensaciones económicas.

En esencia estamos ante el enfrentamiento entre el derecho de propiedad entendido en su sentido más absoluto y la concepción más moderna del derecho de propiedad que incardina la función social como uno de los elementos esenciales de aquel derecho. La fijación del contenido, en definitiva, no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho de los intereses individuales, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o ejercicio sino como parte integrante del derecho mismo.

Pero esto no puede suponer la libertad del poder público que llegue a anular la utilidad meramente individual del derecho.

Procederá indemnización si la regulación legal limita el contenido esencial y en caso contrario si la regulación de los usos no afectan a ese contenido nuclear no procederá la indemnización

El Tribunal Constitucional en sentencia 170/89 relativo a la constitucionalidad de la Ley de la Comunidad de Madrid que declaraba Parque Regional La Cuenca Alta del Manzanares señaló que no son indemnizables, por no afectar al contenido esencial del derecho de propiedad, las limitaciones que se impongan para realizar determinados usos o actividades salvo que los vínculos o limitaciones que se impongan "no resulten compatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios "Se acude a una técnica habitual en nuestro ordenamiento jurídico para fijar el límite entre la pura configuración del derecho y la estricta privación: el uso tradicional y consolidado.

De igual manera concluyó la sentencia de un Tribunal Norteamericano (Lucas y South Carolina Coastal Council de 1992) cuando resolvió que "puede denegarse compensación si la indagación de los antecedentes lógicos sobre la naturaleza de la situación del propietario demuestra que los intereses de usos proscritos no eran parte de este título de propiedad"

Si se trata de prohibir o limitar un uso ya existente se procederá a su indemnización, mientras que si tal uso no existía y el ordenamiento jurídico establece su prohibición por razones ambientales, esta limitación no debe entenderse como privación que afecte al contenido esencial.

REGIMEN ECONOMICO :ESPECIAL REFERENCIA A LAS AREAS DE INFLUENCIA SOCIOECONOMICO


No se nos debe escapar que la financiación de los espacios naturales protegidos es uno de los factores claves para que la protección asignada por ley pueda convertirse en realidad. Una mera labor de protección pasiva o defensiva del espacio natural, como se ha realizado hasta ahora , puede ser una de las causas que den al traste con el modelo normativamente establecido.

Se pretende proteger a ultranza los espacios frente al "enemigo exterior" y sin embargo se carece de los medios económicos para la restauración física de un determinado espacio, la recuperación de un determinado endemismo, el incremento de la vigilancia, las labores de educación ambiental o la compensación que los poderes públicos deberían ofrecer a los vecinos de un área protegida Nuestra ley canaria carece de una previsión inversora que permita financiar los espacios naturales protegidos , tan sólo se remite a los instrumentos de planeamiento como modo de proveer financieramente a los espacios protegidos, pero los instrumentos de planeamiento se encuentran con la realidad que los decisores políticos destinan escasos recursos a los espacios naturales y los planificadores deben programar bajo mínimos. Sirva como botón de muestra el Plan Especial de la Rambla de Castro que pese a ser un Espacio de un intenso uso público y necesitado de una ingente inversión financiera , tan sólo contempla como gastos las señalizaciones del espacio.

Quizás sea necesario una importante reforma legal en este aspecto , estableciendo un diseño legal del régimen económico que resulte vinculante para los poderes públicos, alejado de aquellas odiosas expresiones de "El Gobierno podrá..." o "el Gobierno promoverá de acuerdo a las disponibilidades presupuestarias", porque cuando dice esto la ley, en la práctica las administraciones públicas nunca pueden y nunca disponen.

A titulo enunciativo considero que la ley debería contemplar , como lo hace la ley andaluza, de unas tasas por utilización de servicios propios de espacios naturales o cánones o participaciones en beneficios derivados por la gestión de terceros, o los importes de los aprovechamientos derivados existentes en el interior de los espacios naturales , o por permiso o por licencia o, de forma innovadora, por la comercialización de productos distintivos de los espacios naturales destinado las cuantías generadas a la labores de protección del propio espacio natural. A ello debería añadirse el destino finalista de los montantes económicos derivados de las sanciones por los infractores medioambientales creando de todas estos ingresos un Fondo o Caja para la Vida Silvestre o Espacios Naturales como existe en numerosos países , destinándolo a labores de protección por un lado y por otro a labores de integración a los vecinos en el mantenimiento de estos espacios.

La ley canaria, sin embargo, se aleja de estas previsiones incorporadas ya en otras legislaciones autonómicas y repite aunque con matices lo establecido el famoso RD1105/82, que poco sirvió para los objetivos de protección de los espacios naturales , estableciendo la ley , en los términos municipales donde se ubican los Parques Rurales y Naturales, las Areas de Influencia Socio Económica, destinando el Gobierno a ayudas "de acuerdo con las disponibilidades presupuestarias" a los municipios y residentes para la realización de infraestructuras y equipamientos . Hubiera sido más deseable ampliar los destinos posibles de estas ayudas , como hace la ley catalana , para la mejora de las actividades tradicionales ( agricultura, ganadería ) y fomento de otras compatibles con el espacio, rehabilitación de viviendas, conservación del patrimonio histórico, programas de integración de los habitantes en las actividades de gestión de espacio, o apoyo a actividades culturales.

INFRACCIONES Y SANCIONES


El ordenamiento jurídico es un conjunto de normas que señala reglas de conducta dirigidas a las personas sujetas a sus disposiciones. La potestad de legislar, en sentido amplio, de producir normas, no sólo se configura especificando en ellas conductas obligatorias, sino previniendo el incumplimiento o infracción del ordenamiento, reaccionando contra los actos de quienes, siendo destinatarios de los mandatos normativos no lo obedecen: La respuesta a ese incumplimiento es la sanción que supone un perjuicio jurídico a quien infringe el ordenamiento jurídico.

En nuestro derecho español como en la totalidad de los ordenamientos de la Europa continental rige, en el ámbito sancionador, el principio de legalidad. para que una acción sea considerada antijurídica debe estar esta debidamente descrita (tipicidad) en una ley. o bien que sea la ley quien establezca los elementos esenciales de la conducta antijurídica, facultando al poder ejecutivo a un posterior desarrollo reglamentario.

Señalado esto debemos decir que pese a la elevada importancia que el sistema sancionador debe cumplir en la normativa de espacios naturales nuestra ley adolece de una precisa regulación de las infracciones, estableciendo, en ocasiones, acciones antijurídicas que por lo ambiguo de su redacción no reúnen el requisito de la tipicidad exigible y en otras utilizando la arriesgada técnica de la norma en blanco de dudosa constitucionalidad.

ORGANIZACION ADMINISTRATIVA


Por último debemos adentrarnos en la regulación legal de la organización administrativa en la materia que debemos calificarla de compleja: En la cúspide de la organización está el Gobierno de Canarias con competencias en dictar normativa reglamentaria y en planeamiento de Espacios Naturales. Debajo se encontraría los Cabildos Insulares que reciben por delegación del Gobierno de Canarias la competencias en gestión de Espacios Naturales. Como órgano coordinador entre ambas instituciones se crea el Consejo de Espacios Naturales Protegidos y como órgano asesor del Gobierno se crea el Consejo Asesor de Medio Ambiente y Ordenación Territorial mientras que los Patronatos Insulares y la Juntas Rectoras de los Parques Rurales se constituyen órganos colaboradores y de representación institucional de colectivos afectados (ecologistas, vecinales, ..) dependientes del Cabildo Insular respectivo.

Pedro Fernández Arcila, Abogado, Servicios jurídicos de la Asociación Tinerfeña de Amigos de la Naturaleza (ATAN). Julio de 1998

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